AVE-Initiative

Reform der AVE – Schlüssel zur Stärkung der Tarifbindung

Reform der AVE – Schlüssel zur Stärkung der Tarifbindung

Eine Analyse von Thorsten Schulten
Aktion in der Tarifrunde 2021 ver.di Handel NRW ver.di für AVE

4. Juni 2021. Im Mai 2021 legte das Land Bremen, unterstützt durch die Landesregierungen von Berlin und Thüringen, im Bundesrat einen Entwurf zur Änderung des Tarifvertragsgesetzes vor, mit dem die bestehenden Regeln zur Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen grundlegend reformiert werden sollten. Bei der Abstimmung über die Frage, ob der Bundesrat den Gesetzentwurf im Deutschen Bundestag einbringen soll, fand die Initiative jedoch keine Mehrheit. Lediglich Hamburg unterstützte noch das Vorhaben der drei rot-rot-grün regierten Bundesländer, während alle übrigen Landesregierungen entweder gegen das Vorhaben stimmten oder sich der Stimme enthielten, was de facto auch einer Ablehnung gleichkam.

Die Bundesratsinitiative für eine Reform der AVE ist damit erst einmal gescheitert. Das Thema wird angesichts eines anhaltenden Rückgangs der Tarifbindung in Deutschland jedoch weiter auf der Tagesordnung bleiben. Dies gilt umso mehr, als in vielen europäischen Nachbarstaaten die umfangreiche Nutzung der AVE der Schlüssel für eine deutlich höhere und stabilere Tarifbindung ist.  Eine gerade veröffentlichte Dissertationsschrift  der Universität Leipzig hat die zentrale Bedeutung einer staatlichen Stützung der Tarifpolitik durch die AVE noch einmal eindringlich bestätigt.

Allgemeinverbindliche Tarifverträge in Deutschland

Auch in Deutschland spielte das Instrument der AVE nach seiner Einführung mit der Tarifvertragsordnung von 1918 zunächst eine sehr wichtige Rolle für die Etablierung eines umfassenderen Tarifvertragswesens. So wurden in den 1920er Jahren zeitweise mehr als ein Drittel aller Branchentarifverträge allgemeinverbindlich erklärt. Vor dem Hintergrund zunehmender staatlicher Zwangsschlichtungen in der Weimarer Republik und dem Verbot freier Tarifverhandlungen während des Nationalsozialismus hat sich nach dem Zweiten Weltkrieg ein sehr ausgeprägtes Verständnis von Tarifautonomie durchgesetzt, das jeglichem staatlichen Einfluss auf die Tarifpolitik mit großer Skepsis begegnete. Dies betraf auch die AVE, die seither nur noch in relativ begrenztem Rahmen angewendet wurde.  Gleichwohl spielte sie auch in der alten Bundesrepublik in einigen Tarifbranchen stets eine wichtige Rolle für den Erhalt der Tarifordnung.

Seit den 1990er Jahren ist die Anzahl der allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge noch einmal deutlich zurückgegangen. In den letzten 20 Jahren wurden pro Jahr zumeist nur noch zwischen ein und zwei Prozent aller neu registrierten Branchentarifverträge allgemeinverbindlich erklärt. Im Jahr 2020 waren dies gerademal ganze 24 Tarifverträge.

Auch die Einführung und sukzessive Erweiterung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (AEntG) seit Ende der 1990er Jahren, mit der de facto neben dem Tarifvertragsgesetz (TVG) ein zweites, inhaltlich reduziertes AVE-Verfahren eingeführt wurde, hat nicht zu größeren Verbreitung der AVE beigetragen. Derzeit existieren lediglich 18 Tarifbranchen mit allgemeinverbindlichen Entgelt-Tarifverträgen (Tabelle 1). In zehn Branchen beruht die AVE dabei auf dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz und umfasst lediglich Branchenmindestlöhne. Ähnliches gilt für den Mindestlohn in der Leiharbeit, dessen Allgemeinverbindlicherklärung auf dem Arbeitnehmer-Überlassungsgesetz (AÜG) beruht. In sieben Branchen existieren Entgelt-Tarifverträge, in denen zumindest teilweise auch ganze Lohntabellen allgemeinverbindlich erklärt werden, wobei sich diese oft auf einzelne Bundesländer beschränken. Die einzige Branche, in der weitgehend flächendeckend Lohntabellen allgemeinverbindlich erklärt werden, sind derzeit die Sicherheitsdienstleistungen.

Gründe für den Rückgang der AVE

Der deutliche Rückgang der AVE resultiert vor allem aus der zunehmend restriktiven Haltung der Arbeitgeberverbände. Dies hat zum einen ideologische Gründe: So vertritt die Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) seit Jahren die Position, dass die AVE nur als ein „Ausnahmeinstrument“ akzeptiert werden könnte, da sie einen schwerwiegenden Eingriff in die so genannte „negative“ Koalitionsfreiheit darstellen würde (eine Position, der das Bundesverfassungsgericht bereits in den 1970er Jahren in einem Grundsatzurteil zur AVE widersprochen hatte). Dementsprechend hat die BDA in den letzten Jahrzehnten auch immer wieder in den Tarifausschüssen ihr Veto gegen AVE-Anträge eingelegt bzw. bereits im Vorfeld signalisiert, einem Antrag nicht zuzustimmen, so dass dieser dann von den Tarifvertragsparteien zurückgezogen wurde.

Neben den ideologischen existieren jedoch auch strukturelle Gründe, warum die Arbeitgeberverbände kaum noch bereit sind, eine AVE zu unterstützen. So haben seit den 2000er Jahren viele Arbeitgeberverbände so genannte OT-Mitgliedschaften eigeführt, wonach die Mitgliedsunternehmen nicht mehr automatisch an den Verbandstarifvertrag gebunden sind. Damit haben sie ein Organisationsprinzip etabliert, das im fundamentalen Gegensatz zum AVE-Prinzip steht und die Erosion der Tarifbindung deutlich befördert hat.

Die Reformvorschläge der rot-rot-grün regierten Bundesländer zur Erleichterung der AVE

Bereits im Jahr 2014 hatte die damalige Bundesregierung mit dem Tarifautonomiestärkungsgesetz den Versuch unternommen, das AVE-Verfahren zu erleichtern, um auf diese Weise zu mehr allgemeinverbindlichen Tarifverträgen zu gelangen. Im Mittelpunkt stand damals vor allem die Abschaffung des starren 50-Prozent-Quorums, wonach nur solche Tarifverträge allgemeinverbindlich erklärt werden durften, die bereits eine Tarifbindung von mindestens 50 Prozent erreichten. Da die Tarifverträge jedoch nach wie vor eine „überwiegende Mehrheit“ repräsentieren sollten, hielten die Arbeitsminister in der Praxis weitgehend an der Quorums-Regel fest. Hinzu kam, dass die Veto-Möglichkeiten der Arbeitgeberseite sogar noch weiter ausgebaut wurden: So dürfen AVE-Anträge seither nur noch von beiden Tarifvertragsparteien gemeinsam eingebracht werden. Die AVE-Reform hat demnach auch ihr Ziel nicht erreichen können. Im Gegenteil: Die Anzahl der AVE-Anträge ging sogar in der Tendenz noch weiter zurück (siehe Abbildung).

Die Initiative der drei rot-rot-grünen Länder Bremen, Berlin und Thüringen ist (vorerst) gescheitert – die staatliche Stützung der Tarifpolitik durch die AVE bleibt aber zentral für die Stabilisierung des Tarifsystems.

Der von den Landesregierungen Bremen, Berlin und Thüringen im Bundesrat vorgelegte Gesetzentwurf enthält nun erneut Vorschläge für eine umfassende Reform des AVE-Verfahrens und greift damit die in der wissenschaftlichen und gewerkschaftlichen Diskussion geäußerten Kritikpunkte auf (Tabelle 2). Im Kern geht es bei dem Gesetzentwurf vor allem darum, mit zwei zentralen Veränderungen im Abstimmungsmodus und Antragsverfahren die Veto-Möglichkeiten der Arbeitgeberseite zu begrenzen. Zum einen soll bei gemeinsam von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden getragenen AVE-Anträgen der Antrag zukünftig nur noch mit einer Mehrheit im Tarifausschuss abgelehnt werden können. Bislang ist eine Zustimmung der Mehrheit der paritätisch zusammengesetzten Ausschussmitglieder notwendig. Zum anderen soll es zukünftig auch wieder möglich sein, dass nur eine Tarifvertragspartei einen AVE-Antrag stellt. Dies ist vor allem deshalb nötig, um die bei vielen Arbeitgeberverbänden durch die OT-Mitgliedschaften selbst erzeugte Blockade zu durchbrechen. Der Gesetzesvorschlag sieht für einen solchen einseitigen AVE-Antrag noch einmal ein gesondertes Abstimmungsverfahren vor, über dessen Notwendigkeit durchaus kontrovers diskutiert werden kann. Insgesamt zielt der Vorschlag jedoch auf eine Reform der beiden Kernelemente, die bislang eine stärkere Nutzung der AVE verhindert haben.

Als weitere Reformmaßnahme sieht der Gesetzentwurf der drei rot-rot-grünen Landesregierungen eine Präzisierung des „öffentlichen Interesses“ vor, das als Legitimation bei jeder AVE gegeben sein muss. In Einklang mit der vorherrschenden Rechtsprechung wird insbesondere der Erhalt der Tarifvertragsstrukturen in bestimmten Regionen und Branchen als wesentliche Begründung für ein öffentliches Interesses bestätigt. Damit wird auch das Kriterium der „überwiegenden Bedeutung“ eines Tarifvertrages deutlich relativiert. Nach Auffassung eines vom Hugo-Sinzheimer-Institut veröffentlichten Gutachtens hätte man auf die Festlegung eines quantitativen Kriteriums für die AVE auch ganz verzichten können, zumal letzteres in der Praxis oft kaum eindeutig nachgewiesen werden kann.

Ausblick

Die vermehrte Nutzung der AVE ist eine zentrale Voraussetzung für die Stärkung der Tarifbindung in Deutschland. Vor diesem Hintergrund ist es höchst bedauerlich, dass die Reformvorschläge der drei rot-rot-grünen Landesregierungen im Bundesrat von einer Mehrheit der Bundesländer ohne größere Diskussionen einfach abgelehnt wurden. Vor allem in der CDU (von der FDP gar nicht erst zu sprechen) besteht trotz aller verbalen Bekenntnisse zur Tarifautonomie bislang kaum eine Bereitschaft, die politische Verantwortung zur Stabilisierung des Tarifvertragssystems anzunehmen. Zwar finden sich in der CDA – der Arbeitnehmerorganisation der CDU – durchaus auch gewichtige Stimmen, die für eine weitere Reform des AVE-Verfahren plädieren. Solange diese in der CDU jedoch keine Mehrheit erreichen, erscheint eine Stärkung der Tarifbindung durch eine grundlegende Erleichterung der AVE derzeit nur mit einem rot-rot-grünen Reformbündnis möglich.

Bundesrat (2021): Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Tarifvertragsgesetzes, Gesetzesantrag der Länder Bremen, Berlin, Thüringen, Drucksache 317/21 vom 21.04.2021

Diesen Beitrag haben wir mit freundlicher Genehmigung übernommen vom Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut WSI der Hans-Böckler-Stiftung